形勢比人強，林全下台了。這位民進黨重返執政後的第一任行政院長，蔡英文總統最親密的戰友，此時此刻請辭獲准，是客觀形勢使然。任職475天，說長不長，說短也不短。林全任內公開談話並不少，但最令我印象深刻的是今年三月他為「前瞻基礎建設計畫」召開記者會時說「民主社會每個人都充滿無力感，他當行政院長也充滿無力感」。這句話乍聽之下覺得很無厘頭，但出自全國最高行政首長口中，應該是有感而發。



為什麼說形勢比人強呢？看下圖就可一目瞭然。圖中呈現了從去年12月以來連續八次的全國性調查研究結果，林全內閣一路走來都不受台灣社會多數人的肯定，肯定的人最多也只是三分之一強，尤其最近幾個月不滿的比例居高不下，形勢相當嚴峻。在這種情況下，能熬到現在才走人，蔡林兩人忍功確實了得。



升斗小民充滿無力感，尚可理解。但堂堂中華民國最高行政首長為何充滿無力感？或許有一天林院長寫回憶錄會揭開秘密吧。林全走人了，但林全一人要為整個內閣長期不得民心而負責，這是公平的嗎？人民不滿的是整個內閣表現，但為何內閣絕大多數閣員都留下來，只有正副院長和兩位閣員換人呢？林全任內決策真正要負全責的是兩大項，一是他所說的「創新、就業、分配」的施政主軸，另一個是卸任前匆匆推出的稅改方案。前者因缺乏積極進取的追求經濟成長的元素致使人民對蔡政府拼經濟無感；後者則剛推出，社會反應不明，但初步看來爭議恐怕也不小。除此之外，舉凡年改、司改、前瞻、一例一休、同性婚姻合法化、開放日本核災區食品進口等等重大政策的最後拍版，都不是林全。林全或許心甘情願頂下全盤的政治與政策責任，但林全走人就解決了所有的問題嗎？明眼人一看就知道了。


20170813-014222_U6942_M311562_c347[1].jpg林全內閣施政表現的民意反應。（台灣民意基金會提供）

我國現行憲政體制，自1997年修憲以後，走向比較類似法國第五共和的「半總統制」或「雙首長制」。理論上，總統和行政院長各有專屬的權力，但實際上往往因人而異，以致於出現程度大小不同的「雙首長制」。以蔡英文總統和林全院長的實際互動狀況來看，蔡英文強勢，林全弱勢，實際上形成超級總統制。有人說，當一黨同時掌握行政與立法大權的時候，台灣就變成總統制；如果不同黨分別掌控行政權與立法權，就回歸「雙首長制」。但這種說法似是而非，只是為掌權者的便宜行事找藉口而已。在目前台灣的憲政體制和政治文化下，的確出現一些權責不分的亂象，有人有權無責，有人則是有責無權。這是一個很嚴肅的憲政問題，值得大家認真思考，並加以改變。台灣憲政體制的大改革，不論是邁向總統制或內閣制，應該是時候了。


無論如何，林全下台標示了林全內閣時代的結束，而接下來是賴清德內閣時代的開始。蔡英文此時此刻任命賴清德出任閣揆，的確是打出了一張王牌，下了一步絕妙好棋，一舉數得，但也曠日廢時很久了。在賴清德方面，從考慮出任總統府秘書長、國安會秘書長、行政院副院長或參選新北市長，一直到最後獲得行政院長職位，對他而言算是短期內所有選擇中最好的選擇。蔡英文會算，賴清德也會算。深謀遠慮，本是一個好政治人物的必要條件，不能深謀遠慮的政治領袖才是社會的不幸與災難。尤其是，當炒短線的政治算計取代為國為民的深謀遠慮的時候。


賴清德此刻就像是一位王牌救援投手，他的出現等於是為民進黨執政團隊打了一劑強心針，讓社會耳目一新，讓筋疲力竭、士氣低迷的內閣團隊重新振作起來。但他很快就會感受到民怨沖天、火山林立、民意大海翻騰的滋味。擺在他面前的艱鉅挑戰很多，尤其是以下三項：第一、如何面對十分沈重的執政包袱，並做出亮麗的政績，讓人民過好日子？這包括經濟、兩岸、司改、稅改、一例一休等等；第二、如何有效領導一個具先天性缺陷的內閣團隊？第三、如何面對一個強勢總統，維持某種程度的行政院長自主性，避免成為只是一個既定政策的執行者或Yes man的角色？如果他能一一克服這些磨難和考驗，未來前途遠大，飛龍在天；如果不能，行政院長職位將再度證明是埋葬英雄的處所。


*作者為台灣政治學者／專欄作家