總統蔡英文2017年10月出席玉山論壇致詞時指出，初步編列35億美元策略性貸款資金，將透過政府開發協助（ODA）模式，協助邦交國及新南向各國公共建設，惟公開說明資料極少，引發質疑。資料照片

張翃、裘怡婷／喬治梅森大學(George Mason University)公共政策博士班學生

3月8號《蘋果日報》一篇名為「新南向ODA預算1000億？請高金委員不要混淆視聽」的投書，雖指出了高金素梅立委質詢的專業資訊錯誤部分，但仍無法解答對政府1000億放款計畫風險的疑慮。

蔡政府對新南向公共工程ODA的公開說明資料少的可憐。根據相關報導和立院質詢資料，該計畫是指政府以35億美元（逾1000億元台幣）做為融資借給需發展公共工程的東南亞等國，政府主要補貼利差，藉此替業者爭取到公共工程商機。融資則來自於我國的商業銀行在風險評估後決定放貸與否。據此可看出政府介入的目的，是幫助台灣工程業者尋找外國政府為客戶，參與該國公共工程，並提高我國商業銀行放款意願。

新南向ODA的第一個問題在於外交目的和商業目的的混淆。就該投書引述的OECD對ODA的定義來看，其實側重贈與概念，撥款補助(grant)性質大於貸款(loan)。且多數歐美國家ODA主要形式也是grant，其所舉的馬歇爾計劃更是不折不扣的外交政策性補助。日韓兩國的ODA還是成立了專門的政策性銀行負責放款，例如日本的JICA和JIBC。若只是要增加台商在東南亞的投資商機，為何不正名為出口推廣 (Export Promotion)，讓參與者明確了解廠商和放款銀行要自負盈虧。叫做ODA會讓人有是否有如台灣高鐵、獵雷艦一般政策性強制放款，倒帳後全民買單的疑慮。

該投書一再強調ODA在國外行之有年成功不少，但卻忽略了新南向ODA在執行上，與這些成功案例的差異。國外成功案例都不是以商業銀行來進行放款，而是成立專門的政策性銀行負責，且有相應立法來規範補貼機制。此外還成立專責的政策性保險公司來對放款的風險進行投保。反觀新南向ODA毫無相關立法規範融資事宜，僅由總統府新南向政策辦公室一手包辦所有事物，令人捏把冷汗。其實國民黨時代設有專辦援外政策貸款的「中國輸出入銀行(Export–Import Bank of the Republic of China)」，為何不加以運用不得而知。另外我國政府和放款商業銀行間如何互動、分攤與降低風險缺乏明確規範。讓人質疑是否會產生道德風險，商業銀行在有政府擔保補貼下，有恃無恐而過度放款。

另一大憂慮來自台灣在外交上孤立弱小，跟這些成功案例國有重大差異。賴揆固然說若發生倒帳，被投資國政府也要承擔責任，但實務上若發生倒帳賴帳，台灣是否有外交能力向地主國索賠追帳實在堪慮。

金管會顧立雄主委雖在質詢中提到，台灣雖非紐約公約非締約國，也可透過合議參與云云，但此合議是否能強制執行，未來在新南向OAD計畫中要如何與地主國進行合議，不見相關部門清楚交代。且台商在國外進行工程建設，主要困難之一在於無熟悉上下游廠商的配合，未來要政府要如何協助，也未見配套措施。

新南向ODA涉及外交、金融、公共工程等數個專業領域，為避免全民或銀行存款人為不當的政策買單，有必要立法對融資放款事宜做明確規範。另外對具體政策內容，應提供更完整詳盡的公開資訊，以便於全民監督。任何投資都有風險，如何確實把關，並讓利害關係人明確瞭解其所承擔風險為何，乃是當務之急。

近日，立法委員高金素梅於立院質詢行政院院長賴清德，針對政府推動「政府開發協助（ODA）方案」提出疑問，認為ODA方案是「一人決策，單線交辦」，並質疑ODA方案專業度不足，可能淪為洗錢工具，可以輕易動用人民1000億的銀行存款。

對於高金委員質疑，其實只要簡單上網搜尋就可以發現，委員的擔心與資訊似乎過於片面，對於ODA計畫也不夠瞭解，甚至還誤導民眾。或許ODA對很多人而言是陌生的概念，因此筆者想藉此簡單介紹。

根據經濟合作組織（OECD）開發援助委員會（DAC）的定義：ODA是由政府、官方單位向開發中國家提供，贈與水平25%以上的贈款或貸款，其目的在於發展經濟與提高人民生活。第二次世界大戰後，美國援助歐洲的「馬歇爾計畫」即為一著名案例；亞洲方面，日本推行ODA已行之有年，且具有一定的成果，相當有經驗，例如協助智利發展鮭魚養殖業、泰國汽車工業、巴西大豆產業等。是一個能幫助本國產業發展、帶動他國經濟成長與增進兩國關係的方案，從日本外務省2018年度的ODA預算提升10%顯示，該方案的影響力與重要性不言可喻。

台灣方面，蔡政府就任以來，以「新南向政策」為外交重點路線，希望與印度太平洋區域國家建立政治、經濟、文化上更全面且穩定的關係。推動新南向政策是台灣經濟轉型的重要環節，也能增進政治影響力，東南亞國家的經濟近年正逐步起飛，加上眾多年輕人口所構成的龐大市場，台灣絕對可以找到利基，與當地政府單位、商業機構合作，帶動區域經濟發展，達成魚幫水、水幫魚的互利效果。新南向政策的基調為以人為本，強調臺灣與當地的連結、經濟與政治關係發展，基於ODA具有彈性的運作模式，是推動新南向政策的合宜方案。

我國政府推動的ODA政策核心在於，運用我國目前產業優勢，提供新南向國家基礎建設發展與低利貸款。透過駐外單位接洽，尋找可行合作機會，並編列預算補貼銀行貸款利息，並非如高金委員所說，政府隨意挖走人民的銀行存款。行政院的預算書寫得很明確，支持ODA計畫的預算就是15億，分別由經濟部編列10億、外交部5億，不是1000億，請委員不要混淆視聽。

在計劃運作與金流方面，從計畫開始到補助，都有嚴謹的把關機制，從外館開發合作機會到一系列的政策、專業與風險評估，並搭配爭端解決機制與國際商務仲裁條款，確保計劃推行順利。經費方面，除了鼓勵台灣廠商與新南向當地國家廠商合資，達成互利目標外，計畫也明確規範，契約主要承攬廠商必須為實地在台灣經營的台灣公司。借款國並不會直接經手款項，而是直接交給台灣廠商，新南向國家得到建設發展，台灣廠商取得建設款項，創造輸贏，且沒有委員指控的海外洗錢問題。

高金委員質疑非職業外交官將掌控ODA資源，這項指控非常荒謬，也顯示高金委員對外交領域相關知識的缺乏。首先非職業外交官的定義非常不明確，政治任命並不等於非職業外交官，外交官所需多元專業，並非傳統考上外交特考才可以稱為職業外交官。此外，外交官派任不會因為目前政府推動新南向政策，就派任委員所說的「多數」外交官至新南向國家，外交部依然維持固定運作與人員上之安排，並非如委員臆測。

以ODA模式推動與他國合作，已經在許多國家證明是個可行的計畫。ODA是個由政府支持的商業計劃，以台灣外交處境而言，是個彈性又有效的方式。相信有他國成功經驗為範本學習，ODA會成為推動新南向的助力，請高金素梅委員不要過度曲解政府政策，並混淆大眾視聽。

來源：www.youtube.com